堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理

作者：孔凡斌、徐彩瑤(分別系浙江農(nóng)林大學生態(tài)文明研究院執(zhí)行院長、生態(tài)經(jīng)濟研究所副所長)

自然生態(tài)系統(tǒng)中的山水林田湖草沙是一個生命共同體，各要素彼此依存、相互促進。作為自然界的一部分，人與自然界中的山水林田湖草沙也是一個生命共同體�！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進美麗中國建設的意見》提出，實施山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。實現(xiàn)美麗中國目標，必須秉承山水林田湖草沙生命共同體理念，堅持實施山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化，筑牢中華民族偉大復興的生態(tài)根基。

1全面推進美麗中國建設的題中應有之義

馬克思主義認為，萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的，只有運用普遍聯(lián)系、全面系統(tǒng)、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能真正把握事物發(fā)展規(guī)律。習近平總書記強調(diào)，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”，“要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo治理大格局”。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，樹立生態(tài)治理的大局觀、全局觀，一體化保護和系統(tǒng)修復自然生態(tài)，讓美麗中國呈現(xiàn)多元之美、系統(tǒng)之美，是科學運用馬克思主義基本原理指導新時代美麗中國建設的必然選擇，是豐富和發(fā)展馬克思主義普遍聯(lián)系和全面系統(tǒng)觀點的實踐創(chuàng)舉，是全面推進美麗中國建設的題中應有之義。

中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”的具體要求。黨的十八屆五中全會提出實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善。黨的二十大報告指出，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程”，進一步明確了我國自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復工作的基本理念、對象、載體和目標�！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進美麗中國建設的意見》提出，“繼續(xù)實施山水林田湖草沙一體化保護和修復工程�？茖W開展大規(guī)模國土綠化行動，加大草原和濕地保護修復力度，加強荒漠化、石漠化和水土流失綜合治理，全面實施森林可持續(xù)經(jīng)營，加強森林草原防滅火。聚焦影響北京等重點地區(qū)的沙源地及傳輸路徑，持續(xù)推進‘三北’工程建設和京津風沙源治理，全力打好三大標志性戰(zhàn)役”，進一步明確了山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的重點任務。新時代新征程，滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新需求、回應人民群眾對生態(tài)環(huán)境改善的新期待，必須尊重自然、順應自然、保護自然，把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，高質(zhì)量實施生態(tài)系統(tǒng)保護修復工程，提升國家生態(tài)安全屏障體系質(zhì)量，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，推動美麗中國目標一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。

2實踐探索取得明顯成效

山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的制度體系不斷完善。我國完成了森林法、海洋環(huán)境保護法、防沙治沙法、土地管理法等多部法律修訂工作，加快礦產(chǎn)、草原、自然保護地、野生動物保護、國土空間開發(fā)保護等方面的立法修法，制定和頒布長江保護法、黃河保護法，出臺了關于建立國土空間規(guī)劃體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、自然保護地體系、統(tǒng)籌劃定落實三條控制線、嚴格管控圍填海以及全面推行林長制等重要政策文件，嚴格自然生態(tài)空間用途管制，完善國土空間規(guī)劃體系，全面完成生態(tài)保護紅線劃定。《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021-2035年)》印發(fā)實施，明確今后一個時期生態(tài)保護修復工作重點任務;制定并發(fā)布實施《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南(試行)》，推動山水林田湖草保護和修復的系統(tǒng)化、整體化和規(guī)范化;發(fā)布并實施《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，推進建立山水林田湖草沙一體化保護修復多元化投入機制，為全面推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理奠定了堅實基礎。

山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理取得重要成果。一是山水林田湖草沙一體化保護和修復工程成效顯著。截至目前，國家圍繞重要生態(tài)安全屏障部署實施了50多個山水林田湖草沙一體化保護和修復工程，累計完成治理面積8000萬畝。二是自然保護地體系建設穩(wěn)步推進。加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，“十三五”期間全國自然保護地數(shù)量增加700多個，面積增加2500多萬公頃，總數(shù)量達到1.18萬個，約占我國陸域國土面積的18%。三是生態(tài)保護修復重點專項行動和工程成效明顯。實施藍色海灣整治行動、海岸帶保護修復工程、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃、紅樹林保護修復專項行動，“十三五”期間全國整治修復岸線1200公里、濱海濕地34.5萬畝。四是國土綠化行動深入開展。全面保護天然林，擴大退耕還林還草，國土綠化“十三五”規(guī)劃主要任務全面完成。全國森林覆蓋率達到24.02%，森林蓄積量達194.93億立方米。五是生物多樣性保護全面加強。生態(tài)保護紅線涵蓋了我國生物多樣性保護的35個優(yōu)先區(qū)域，覆蓋了國家重點保護物種棲息地，實施瀕危野生動植物搶救性保護，瀕危野生動植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升。實踐表明，山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理不僅為解決區(qū)域生態(tài)問題、提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能發(fā)揮示范作用，還為統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理積累了實踐經(jīng)驗。

3完善山水林田湖草沙一體化保護機制和系統(tǒng)治理體系

黨的二十大報告提出建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、完善生態(tài)保護補償制度的重大舉措，同時提出健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標任務。新時代新征程，建設人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化，高質(zhì)量推進我國生態(tài)系統(tǒng)保護修復工作，必須堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，加快完善山水林田湖草沙一體化保護機制和系統(tǒng)治理體系。

完善山水林田湖草沙一體化保護生態(tài)補償機制。生態(tài)補償是政府主導推動生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的重要機制保障，是落實生態(tài)保護權(quán)責、調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性的重要手段。當前，需要加快建立健全基于地域、要素和主體的多層級山水林田湖草沙一體化保護生態(tài)補償制度，完善一體化保護生態(tài)補償管理主體的協(xié)同機制。圍繞國家生態(tài)安全重點，加強對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點區(qū)域開展水流生態(tài)保護補償。健全公益林、天然林和濕地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，實施公益林差異化補償，完善以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度和耕地保護補償機制，落實草原生態(tài)保護補獎政策，盡快將退化和沙化草原列入禁牧范圍，健全沙化土地生態(tài)保護補償制度。著力發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償，完善市場交易機制，建立有利于多元化補償?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度和合理補償制度，加快建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度以及全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權(quán)抵消機制，將林業(yè)領域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳排放權(quán)交易市場。拓展市場化融資渠道，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易，推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，探索多樣化補償方式，引導發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、擴大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)。切實推進法治建設，加快出臺生態(tài)保護補償條例，落實長江保護法、黃河保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)，加快完善生態(tài)保護補償監(jiān)測支撐體系，建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。

完善山水林田湖草沙生態(tài)產(chǎn)品價值一體化實現(xiàn)機制。生態(tài)產(chǎn)品價值一體化實現(xiàn)機制是指將生態(tài)產(chǎn)品所具有的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值，主要通過市場經(jīng)營開發(fā)手段一體化體現(xiàn)出來，建立生態(tài)保護者受益、使用者付費的利益導向機制，這一機制是通過市場推動生態(tài)保護修復與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵所在。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的必然要求。當前，應加快建立健全以生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制、生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障機制和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)推進機制為主要內(nèi)容的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。著力建立生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度和開放共享的生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺，盡快將生態(tài)產(chǎn)品價值核算基礎數(shù)據(jù)納入國民經(jīng)濟核算體系，建立體現(xiàn)市場供需關系的生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制。推動生態(tài)產(chǎn)品交易中心建設，發(fā)揮電商平臺的資源、渠道優(yōu)勢，推進更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以便捷的渠道和方式開展交易。建立生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量追溯機制，健全碳排放權(quán)交易機制。加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機制，將生態(tài)產(chǎn)品總值指標納入各省(區(qū)、市)黨委和政府高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價，按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的總體要求，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理是全方位、全地域、全過程加強生態(tài)環(huán)境保護的重要組成部分，系統(tǒng)完備的現(xiàn)代化治理體系是山水林田湖草沙系統(tǒng)治理效能的關鍵保障，科學先進的認知理念、完備的政府制度、有力的法律保障、多元主體的參與及其協(xié)同聯(lián)動是推動山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的必要條件。當前，需要加快建立和完善涵蓋技術(shù)、法律、政府、市場、社會的山水林田湖草沙系統(tǒng)治理體系。首先，健全山水林田湖草沙一體化保護和修復的技術(shù)體系。必須遵循自然規(guī)律，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段和技術(shù)方法，堅持因地制宜，分類分區(qū)科學施策，對于嚴重透支的草原森林河流湖泊濕地農(nóng)田等生態(tài)系統(tǒng)，嚴格推行禁牧休牧、禁伐限伐、禁漁休漁、休耕輪作。對于水土流失、荒漠化、石漠化等生態(tài)退化突出問題，應堅持以自然恢復為主、輔以必要的人工修復，宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒。對于生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重、依靠自身難以恢復的區(qū)域，則要主動采取科學的人工修復措施，加快生態(tài)系統(tǒng)恢復進程。其次，加快推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理制度體系建設。加快健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全綠色低碳的市場體系，完善排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度，繼續(xù)完善生態(tài)補償?shù)娜�方位監(jiān)督、考核和追責制度，建立橫向政府間在系統(tǒng)治理行動上的合作機制，加快推進法律體系建設，切實增強各相關部門法律制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。再次，加快推動形成山水林田湖草沙系統(tǒng)治理參與主體的多元化局面。多元主體共同參與是統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的社會基礎。加快建立公眾參與的渠道機制和激勵機制，讓部分參與者的投入在有償惠及他人的同時，實現(xiàn)個人投入與收益的對等，激發(fā)公眾和社會組織參與山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的積極性。最后，完善山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的市場體系，切實推動生態(tài)產(chǎn)品相關市場建設，加快完善多元市場融合體系，建立創(chuàng)新激勵機制，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設天藍、地綠、水清的美好家園。